我國的地價管理及其發展
中國土地勘測規劃院地價所所長 鄒曉雲
一、我國地價管理的發展概述
我國地價管理基本上分為三個階段：
第一階段，地價技術管理階段（90年代初以及90年以前）。土地市場處於起步發展時期，主要任務是通過一定的技術，逐步顯化地價，最主要的代表性工作是推廣和培訓土地評估技術，建立技術標準，並在有條件的地區推動進行基準地價的評估。實際上，80年代中期，隨著城市規劃科學的發展和對土地屬性的進一步認識，在對城市內部土地注重適宜性評價的同時，開始了對土地綜合屬性、品質進行可比的等級評定工作的研究。同時，為體現國家土地所有者的經濟權益，強化經濟手段在優化城市土地利用結構上的作用，開始進行以研究土地經濟效益及其差異為重點的土地級差收益測算工作。1985年，為徵收土地使用費，北京、上海、武漢等城市開展了以測算土地級差收益、瞭解企業負擔能力為主要目的的研究，其中涉及到了土地等級的劃分，並以此作為徵收土地使用費（稅）的依據。
1987年開始，我國的地價評估與管理工作逐步進入了統一、有序、規範和科學的發展階段，並開始組織起草《城鎮土地定級規程（徵求意見稿）》，在黑龍江省的雙城市、湖北省的宜昌市、湖南省嶽陽市、上海市、福建省的福州市、雲南省的昆明市等城市佈置了全國城鎮土地分等定級試點工作，積極探索適合我國國情的城鎮土地分等定級方法，以適應運用徵收城鎮土地使用費等經濟手段管好土地的需要。在試點經驗的基礎上，此項工作在全國範圍內逐步推開，非常好地配合了1988年9月出臺的《中華人民共和國城鎮土地使用稅暫行條例》。《城鎮土地定級規程（徵求意見稿）》在試行過程中不斷得到修訂、補充和完善，於1989年9月頒佈了《城鎮土地定級規程（試行）》，提出了多因素分值和級差收益測演算法評定土地等級的基本思路和方法。
與此同時，城鎮土地估價工作的程式與方法也在積極探索之中。1988年4月和12月七屆全國人大分別通過了《中華人民共和國憲法修正案》和《關於修改<中華人民共和國土地管理法>的決定》，允許土地使用權可依法轉讓，使地價評估和管理工作有了相應的法律基礎。原國家土地管理局於1989年在江蘇省南京市、浙江省寧波市、遼寧省大連市等城市佈置了城鎮土地估價試點，探索在中國地產市場條件下的土地估價技術路線、程式與方法。隨著各地土地使用制度改革的深化，廈門、錦州、營口等沿海城市都先後開展了城市土地估價工作。在總結各個城市土地估價經驗的基礎上，國家土地管理局於1993年6月發佈了《城鎮土地估價規程（試行）》，提出建立以基準地價和標定地價為核心的地價體系及相應的技術途徑和技術方法，自此，城鎮土地估價工作在全國範圍內迅速開展起來。
土地估價人員和機構也迅速發展起來，並在1993年先後頒佈了《土地估價師資格考試暫行辦法》和《土地估價機構管理暫行規定》，規範了土地估價、人員和機構的認證與管理。到目前為止，全國已有16000餘人獲得土地估價師資格，各地成立的土地估價仲介機構500餘家。到2003年底，全國已有近千個城鎮完成了城鎮土地定級和基準地價評估工作，省會城市及計畫單列市已全部完成基準地價評估，並進行了多次的更新。
第二階段，地價水準管理階段（90年代中）。此階段，正處於土地市場培育和發展之中，最具特點的工作是在城市土地市場建設的基礎上，不斷完善地價形成機制，開展地價的平衡和對評估地價的確認。這一階段，由於企業股份制改造，清產核資、現代企業制度建立及土地使用權出讓、轉讓、抵押等的需要，宗地價格評估也廣泛地開展，並逐步市場化。但是，由於土地市場正處於發展初期，各地的協調性很差，對土地價格內涵的理解上，以及在土地評估技術和標準的掌握上都存在很大的差別，導致了土地價格的混亂。為了改變這一狀況，地價管理的工作重點逐步轉移到地價體系的建設和地價水準的監管上。各級地價管理部門將土地價格確認工作納入主要的日常工作。
1997年4月《中共中央、國務院關於進一步加強土地管理切實保護耕地的通知》（中發＜1997＞11號）第五條專門對國有土地資產的管理作了規定，要求國有土地使用權出讓主要採取公開招標、拍賣的方式，要求建立基準地價和標定地價評估公佈制度，要求出讓底價要在科學評估的基礎上，依產業政策確定，並要求成交價向社會公佈等。同年，國發[1997]10號文“國務院關於在若干城市試行國有企業兼併破產和職工再就業有關問題的補充通知”中明確規定：“涉及以劃撥方式取得的土地使用權或涉及改變出讓合同條件的土地使用權價格評估的，須由具有土地估價能力的資產評估機構進行評估，並由土地行政主管部門確認評估結果後，併入整體資產評估結果…… ”。此後，財政部、建設部、原國家土地管理局和原國家國有資產管理局聯合下發的《關於印發清產核資中土地清查估價工作方案的通知》中明確規定：“企業、單位根據土地估價填報有關報表 …… 報所在地土地管理部門，由其會同企業、單位的同級財政、國有資產管理部門進行審定”。其後下發的《關於印發清產核資中土地估價實施細則的通知》中也規定：“企業、單位將土地估價報告和土地估價申報表，…… 報所在地土地管理部門確認”。後來下發的《股份有限責任公司土地使用權管理暫行規定》，改建或新設公司的土地估價結果須經縣級或市級人民政府土地管理部門初審後，報省級土地管理部門或國家土地管理局確認。對由國務院授權部門設立的公司，其地價評估結果，向國家土地管理局申請確認，由省級人民政府批准設立的公司，其地價評估結果，向省級人民政府土地管理部門申請確認。原國家土地局制定頒佈了《規範股份有限公司土地估價結果確認工作若干規定》，也對土地估價初審和確認的材料、依據、時間要求、審核標準、審核內容等做了規定。所有這些檔和規定，主要是為了保證土地出讓價格水準的真實客觀性，並符合市場水準。
第三階段，地價與宏觀社會經濟協調管理階段（90年代末）。這一階段，土地市場逐步規範化，地價與宏觀社會經濟的關係正在不斷引起社會的廣泛關注，比如土地價格與房地產價格的關係，土地價格與宏觀經濟形勢的發展，土地價格在土地資源配置方面所發揮的作用，等等。與此同時，政府職能發生了轉變，對土地管理的重點也在發生變化，強調土地要參與宏觀經濟調控。
為了適應這一形勢，土地管理部門在地價管理方面的工作重點逐步轉移到建立地價資訊體系，收集地價資訊，為政府實行宏觀決策提供依據上來。國土資源部通過一系列改革，比如，1999年9月，印發了“土地評估機構與政府主管部門脫鉤改制的通知”，讓土地評估機構從政府脫鉤，並將政府對土地估價機構的管理職責逐步下放到行業協會；2001年3月，印發《關於改革土地估價結果確認和土地資產處置審批辦法的通知》，改革土地估價確認管理，建立土地估價報告備案制度；2002年8月，印發《關於改革土地估價人員和機構監督管理方式的通知》，行政主管部門不再評定土地評估機構的資質等級，土地評估仲介機構實行向土地估價行業自律組織土地估價師協會註冊，等等。
從1999年開始，國土資源部開始組織全國城市地價調查，並在此基礎上逐步建立起全國的地價動態監測體系。主要目的是通過地價監測體系，適時跟蹤地價變化趨勢，及時向政府管理部門提供相關資訊，並向社會公開，使市場更加透明和規範化，引導市場良性發展，增強市場的自我調控能力。目前，全國已經有60多個主要城市和長江三角洲、珠江三角洲和環渤海地區等重點地區被列入城市地價監測的範圍，而且向國務院有關部門提供季度和年度的宏觀地價指標。
二、地價管理制度
為了增加土地市場透明度，我國建立了完善的地價管理制度，主要包括：
（1）全國絕大多數城市建立了基準地價公佈制度，基準地價應根據市場變化每隔三年調整一次，及時反映土地市場的變化趨勢，為政府調整土地供應量提供依據，也為土地交易提供了基準性的價格參照，使土地交易不會偏離市場價格水準太遠。
（2）對於一些涉及公眾利益和國家資產安全的土地交易，各城市都建立了土地使用權交易價格評估制度，比如國有土地出讓、進入證券市場的土地交易、國有銀行融資擔保和抵押涉及土地使用權、土地稅收等，都需要進行評估，其中，針對國有土地出讓等重大專案還建立了交易價格集體審議和決策制度。
（3）為了為依法納稅提供依據，增強土地交易的透明程度，以及增加對土地交易的監督，各城市建立了土地交易價格申報制度。
（4）為了及時準確地掌握地價變化趨勢，近年要求各地建立地價監測制度，並要求將地價監測結果和有關資訊及時向社會公佈。
三、地價體系
我國地價體系的構成與經濟政策和土地管理政策直接相關，在這些政策的影響下，形成客觀需要的各種形式的地價。因此，構成地價體系的各種地價，不是人為提出的，而是對土地市場運行和管理過程中客觀存在的各種地價，按土地市場管理和運行的需要進行歸納總結形成的。根據土地市場運行和管理的需要，構建我國的地價體系主要是從以下幾方面進行考慮的。
1、發揮土地價格對市場的公示作用。通過政府定期公佈地價標準（如基準地價和標定地價）及其變化趨勢，可反映出土地市場中的價格水準及走向。
2、為土地交易行為提供價值參考。通過定期評估和公佈正常的地價水準和標準，以保證交易雙方對土地市場有均等的資訊瞭解，避免形成偏離正常市場水準的交易價。
3、稅收和政策調控作用。為了滿足政府對徵收有關土地稅（費）、實行強制收購等措施，加強政府對土地資產利用和轉移的宏觀調控，建立合理的地價標準。
4、對土地利用方式和利用強度的引導作用。通過不同用途、不同地區間的地價差異，可使土地使用者根據生產需要和支付地價的能力，合理調整自己的土地利用方式、佈局和強度。
根據我國土地管理制度的特點，借鑒國外土地估價與管理的成功經驗，吸收我國城市土地估價試點的成功做法，我國目前正在建立健全以基準地價和標定地價為核心，包括出讓底價、市場交易價等在內的地價體系。
（1）基準地價。基準地價是對城鎮各級土地或物質地域及其商店、住宅、工業等土地利用類型評估的土地使用權單位面積平均價格，基準地價以分用途的土地使用權區域價格表示。
（2）標定地價。標定地價是市、縣政府根據管理需要，評估的正常市場中，在正常經營管理條件和政策作用下，具體宗地在一定使用年期內的價格。標定地價是宗地地價的一種，評估時一般以基準地價為依據，根據地塊使用年限、市場行情、地塊大小、形狀、容積率限制、微觀區位等條件通過係數修訂進行評估。城鎮內不具備基準地價和係數修訂標準時，也可採用適宜的估價方法，根據市場低價資料直接評估。
（3）市場地價。除上述地價形式外，我國的地價體系的另一個重要組成部分為出讓底價、市場交易價等市場地價。
四、地價動態監測
從1999年開始，就已經著手建立全國城市地價動態監測系統。實施城市地價動態監測制度，主要是為了更好地適應新的形勢和管理目標和土地市場發展的需要。具體是，通過對城市土地價格形成的條件、機制及環境的調查，完成城市土地級別調整和城市基準地價更新，並在此基礎上建立全國城市地價動態監測系統，實現城市地價資訊的公開查詢和社會化服務。
1、城市地價動態監測的範圍。國家級城市地價動態監測是涉及全國範圍的地價監測行為，主要對全國各大城市和重點地區的城市地價狀況進行宏觀監測。2003年度城市地價監測的對象重點為全國各大城市（主要是省會城市和直轄市）和包括長江三角洲、珠江三角洲地區等重點地區的城市地價狀況。
2、城市地價動態監測的主要內容。國家級城市地價動態監測的主要內容有以下四個方面，一是全國大城市和重點地區城市的地價水準總體狀況；二是全國大城市和重點地區城市的地價變化的總體趨勢；三是全國大城市和重點地區城市的地價的空間結構特徵；四是全國大城市和重點地區城市的城市地價與市場及經濟環境協調性等。
3、城市地價動態監測的工作進展。城市地價動態監測工作已經進入正常運行的軌道。一是已經完成了2000年至2003年的基礎資料獲取工作，包括土地級別資料、基準地價資料、地價監測點數據、交易地價資料、土地市場和房屋市場資料，以及相關的社會經濟資料等。二是已經建立了一套完整的技術標準和規範，包括城市地價動態監測技術規範和操作技術指南；三是開發建設城市地價動態監測電腦系統，目前該系統正在建設和完善之中，預計年底可以正式投入使用；四是形成了一批監測成果，2002年開始試編報告，2003年開始正式編輯年度報告，此報告正在最後編審之中，而且從今年第一季度開始，已經開始實行季度報告制度，同時為國土資源宏觀經濟報告提供相關資料。
4、城市地價動態監測的組織。城市地價動態監測是在制度的框架下開展工作的，2003年，我國頒佈了城市土地市場動態監測制度，並要求建立全國城市地價動態監測系統。制度要求各地將地價動態監測納入當地的地價管理的日常工作，由專人負責，並組織專業力量，定時定點按照規範工作。目前，全國組織了各級國土資源管理部門、科研院所、仲介機構、專業公司共200餘家作為專案承擔單位，共有3000餘名專業技術人員參與了專案工作，按照季度和年度提供相關資料。城市地價動態監測正在逐步引起全社會的重視，從現在的情況看，有五分之二的省也在著手或者考慮建立省級的地價監測體系，並且逐步與全國地價監測體系相融合。
5、城市地價動態監測的工作基礎。城市地價動態監測是在城市土地級別和基準地價的基礎上進行的，一是，90年代初到現在我國已有600多個城市以及2000多個縣級鎮和縣以下的鎮進行了城市土地定級和基準地價測算工作。1999年開始，要求全國範圍內進行基準地價更新工作，此次更新工作的一個最大特點就是統一了地價內涵，這樣全國的基準地價就建立了一個協調的可比性，城市地價動態監測也就有了一個很好的工作基礎。二是，在城市土地定級和基準地價測算的基礎上，目前已經按照規範在全國建立了6000多個地價監測點，作為城市地價動態監測的最基本資料獲取源。三是，城市土地定級和基準地價測算是一項專業性和技術性都很強的工作，工作成本較高，隨著電腦技術的普及，土地定級和基準地價測算已經基本實行自動化，為降低城市地價動態監測工作成本，擴大工作範圍提供了很大的方便。