科經（研）093-002號
中華民國九十三年九月十六日
September 16. 2004
農地釋出政策之探討
--解析「農地釋出」與農地使用管理
文化大學市政暨環境規劃系所副教授
吳清輝
壹、 前言
「農地釋出」用詞出自何處，已難考，就八十五年核備之「國土綜合開發計畫」，當指「 農地變更供其他使用」，臺灣地區之聚落發展源自農地變更使用，不用農地本屬不可能，惟仍有多人反對農地變更使用；設若無法避免又如何妥適變更農地使用。以下從「農地釋出」方案執行情形先作說明，再就過去農地管理政策效果分析，接著提出值得省思課題，續而提出釋出宜採之機制方向。
貳、 「農地釋出」方案執行情形
農地釋出方案係為因應經濟發展、企業經營及國計民生的用地需求，依八十二年七月行政院委員會會議有關「澈底檢討目前農地使用情形，不適用之農業用地應公平而有計畫的釋出」之指示及「振興經濟方案」之執行計畫，並配合國土綜合開發計畫發展許可制精神與當時土地使用管制體系所研訂，由行政院於八十四年八月三日核定實施，復於八十六年三月十四日修正核定。
一、主要內容：
(一)政策目標：該方案在促進土地資源合理分配與有效利用，確保農地之生產、生活及生態功能，以及符合社會公平、達成地利共享等。
(二)基本原則：農地釋出應予整體規劃、設置隔離綠帶及經濟建設不影響農業生產環境等。
(三)釋出方式：擴大農地變更管道、農業用地分區調整、放寬農地變更限制依不同農業分區設定不同變更條件及簡化審查程序作業。
(四)總量監控：以總量管制方式，由需求面估計至民國一○○年約需釋出農業用地四萬八千公頃（由用地需求面估計），長期規劃可供非農業部門申請變更使用面積約十六萬公頃，並將視實際情況檢討修正。
九十年八月經濟發展諮詢會議(經發會)達成「於六個月至一年內研擬加入ＷＴＯ後農業用地之需求總量、可變更農地數量，妥善規劃農地釋出之短、中、長期政策與計畫」之共同意見。依此一共同意見應辦理事項有二，分別為：「研擬我國加入ＷＴＯ之後，農地需求總量及可變更之數量」及「規劃農地釋出短、中、長期方案」；另依農地釋出方案有關農地變更需求與供給之檢討，須每五年辦理。
以上八十二年之「不適用農地應公平釋出」到九十年之「考量農地需求總量與變更數量，規劃短、中、長期之釋出計畫」，在政策轉折中「農地釋出」是重要關鍵，而所稱「釋出方案」應屬監控機制，非關數量應否達成之膚淺看法。
二、變更情形分析
自民國八十四年八月至九十年十二月底止，如表一所示農地釋出總面積38,576公頃，資料顯示釋出最多為政府主導之非都市土地新訂或擴大都市計畫面積24,999公頃（占63.51﹪），其次為都市計畫農業區零星使用4,325公頃（11.21﹪），再其次為變更作為工業區使用3,094公頃（8.02﹪）。作為住宅使用者，如住宅社區為2.62﹪，勞工社區為0.47﹪，佔整體釋出比例僅為3.09﹪，面積2,194公頃。
再就表二分年資料分析，農地釋出面積主要集中在民國八十四年至八十六年及八十八年，每年四千至六千公頃，近年來之需求已明顯下降，平均僅約二千公頃，九十年已降至一千五百多公頃，九十一年上半年農地釋出面積初步統計，減少更明顯，此與近年來社會、經濟環境之變遷有密切關係，而隨著日本人「地價不跌」神話破滅，國人對土地觀念已有變化，若再考慮人口頂峰將至，農地變更需求實無足掛慮（吳清輝，2003.12）
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表二 八十四年至九十一年農業用地變更使用面積統計 單位:公頃 |
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年次 |
小計 |
住宅 社區 |
勞工 社區 |
工業區 |
工商 綜合區 |
高速 鐵路 |
高速公路 快速道路 |
遊 樂 區 |
高爾夫 球場 |
大專 院校 |
都市計畫 農業區 合計 |
新訂或 擴大 都市計畫 |
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84-86年 |
28,562 |
486 |
82 |
538 |
59 |
1,448 |
2,082 |
0 |
890 |
0 |
3,826 |
19,150 |
|
87年 |
1,444 |
90 |
23 |
0 |
0 |
44 |
188 |
0 |
0 |
20 |
223 |
857 |
|
88年 |
4,118 |
140 |
53 |
894 |
20 |
50 |
17 |
14 |
39 |
0 |
0 |
2,892 |
|
89年 |
2,132 |
258 |
19 |
1,492 |
0 |
15 |
4 |
0 |
1 |
127 |
3 |
214 |
|
90年 |
1,546 |
11 |
0 |
40 |
0 |
2 |
32 |
194 |
0 |
0 |
-81 |
1,349 |
|
91年 |
728 |
27 |
5 |
131 |
0 |
46 |
4 |
106 |
0 |
63 |
354 |
3 |
|
釋出面積 |
38,576 |
1,012 |
182 |
3,094 |
79 |
1,604 |
2,327 |
314 |
930 |
210 |
4,325 |
24,499 |
|
釋出比例 |
100.00 |
2.62 |
0.47 |
8.02 |
0.20 |
4.16 |
6.03 |
0.8 |
2.41 |
0.54 |
11.21 |
63.51 |
|
釋出排名 |
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3 |
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2 |
1 |
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註:本表資料為核定變更面積 |
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資料來源:農委會彙整各目的事業主管機關及台北市政府，高雄市政府依農地釋出方案定期填報資料 |
參、 農地管理分析
過去之農地管理政策一直堅持防杜有限之農地資源，任意地變更使用，在保護糧食安全之政策目的下，相關措施僅防杜私人小面積變更，無力抑止大面積侵蝕使用，執行效果有限，詳情分析如后：
一、限制建地擴展?法之理想從來未達到預期績效
政府於六十二年編定優良農田為農業用地，並公布「限制建地擴展執行辦法」，其內容有：
（一）一至八等則農田，共十五萬公頃，除土地所有人自建農舍外，應暫不准變更為建地。
（二）九至十二等則農田，如轉作工廠用地，應經工業主管機關會同農業主管機關專案核准，至轉作一般建地，除農舍及為發展交通、學校及其他公共設施需用外，應一律暫停核准，並注意不得破壞灌溉及排水系統。
（三）已實施農地重劃之農田，除經編定為工業用地及作農舍用地外，應暫不准變更為建地。
（四）已正式編定為工業用地及各地都市計畫列為工業區之土地，如使用一至八等則之良田過多，而尚未開發者，應由省政府會同經濟部加以檢討後予以解除，恢復為農業區及農耕用地。
（五）對於三公畝以下土地地目之變更，應一律加以限制。
結果，有367,036公頃水田編為「農業用地」，其後因編定之農業用地仍不敷糧食生產需要，於六十四年將十三至二十六田地目土地73,473公頃編為「農業用地」，因之，計有440,509公頃屬於「農業用地」（內政部,1993）。
「限制建地擴展執行辦法」有效禁止了個人三公畝農地零星變更，但未曾對政府主導之土地使用變更發生作用，從農業單位人員於都市計畫審議會議中節節撤離角力戰，即可看出端倪。
二、非都市土地使用管制也未曾對公部門發生作用
依據土地法編定之「農業用地」，於六十四年期間，首先，屏東縣完成全面土地使用編定，不單是「田」地目土地，更擴及至「旱」地目及所有地目土地，逐次依縣市別於七十六年間完成編定工作，此項編定與管制工作，確實在私部門間造成極大之回響，幾乎已登記之公私有土地均受管制；然因受區域計畫性質與品質影響，許多人非是僅具消極管制無積極促進依計劃使用效果。結果，在保護糧農安全最為重要前提下，環繞聚落周圍「特定農業區」，管制最嚴，地價最低；管制較鬆之偏遠「一般農業區」地價較高之不平情事。私人申請變更雖受到層層管制，公部門，尤其是都市計畫、工業區開發大面積變更使用（吳清輝，1999.06）。透過都市計畫法或獎勵投資條例（促進產業升級條例）或科學園區設置管理條例等大面積土地變更，特別歡喜具有區位優勢之優良農地，「糧農安全」並非優先考慮因素，大面積權屬單純、生產環境完整良好之台糖公司土地，不分執政者或政?黨，競相爭用蔗田，於政績壓力下，無所顧慮；所反映事實為六○年代新訂擴大都市計畫面積甚多（吳清輝，1999.05），「農地釋出」方案執行結果，亦以都市計畫因素侵蝕農地為首，是不得已或有其必然性，值得重視。變更是否符合土地資源作最有效益之使用，從許多變更後之土地仍空置不用來看，真是睿智決定？
三、市場機制彌補政府機制之不足
國內都市計畫發展美其名為預計長期發展需要而規劃，實者既無力採取分期分區計畫，又少財務計畫支持，形成空談，勉強能發揮功能者僅具管制效果，對積極性建設常多緊追發展現況之後難生引導作用，因而有公共設施用地與劃而不用問題發生。要彌補此一缺憾，惟有如同已核備之國土綜合開始計晝，藉助市場力量，讓變更使用接受市場考驗，始能發揮效率與效用，（吳清輝，1999.09）如此才能將臺灣最珍貴之農地資源作最符合效益之使用，可惜「農地釋出」方案執行結果，以許可方式變更之住宅、勞工住宅、工商綜合區、遊樂區、高爾夫球場及大專院校等僅占7.05﹪，看不出市場機制制衡土地使用變更。
肆、 值得省思課題
一、劃定「永久農業區」或國土計劃法之「農業發展區」可達保護農地效果？
無論早期「農業用地」編定，或全面性非都市土地分區及用地編定管制，是否控制農地不被浮濫變更使用呢？其實相關數據顯示農地還是不斷喪失（吳功顯,2004）；然而八○年代後期之「農業發展條例」修正，也再興起「永久農業區」倡議（吳清輝，2002）詳如附錄一，其結果也是陷入政治旋渦中而廢止該建議，最近國土計劃法之「農業發展區」與「城鄉發展區」劃定之建議已進入立法院討論議案，類此均屬「直覺式」管理思維將對策過度簡單化，恐如六○年代無法達到預期成果，因為從歷史發展資料來看，侵蝕農地使用之現象並未因政黨輪替而改變，珍惜農地資源之決策者與學術界，若未明辨及此，將之視為研析條件而非研究前提，且一再重重蹈覆轍，過去保護效果不佳，可是此因？
二、「計劃使用」已被濫用，多無計劃之實質內涵
承繼國外之計劃管理思維，並未建構本土計劃管理機制，結果，重視「藍圖式」管理勝於構織管理程序與基準，有了土地使用計畫圖與土地使用分區管制圖沒有能力區分之莞爾現象，尤有甚者未能區別美國地大物博地方分權情境，或新加坡集權結構與執行力，在國土計劃法草案中及植入「農業發展區」與「城鄉發展區」圈圈劃定之建議，希冀「該發展之地區發展該保護之地區保護」之簡單幼稚思考，個人深恐「農業發展區」既保護無力，卻已鯨?蠶食劃入「城鄉發展區」之既有農地，個人對「計畫」之思考邏輯與品質沒能放心。
伍、農地管理之政策方向
一、以變止變才是要走的路
農地是否應繼續供其他變更使用，或如何變更使用在國內一直存在有下列爭論：
（一）在農地是否適供變更使用方面：
1、僵化管制有其便捷，卻難肆應世局變化：早期常有人主張，臺灣地區計劃供給之各類使用地均已足供需要，不必增加其他變更使用，因此，需要保留珍貴農地資源；有人則認為儘管各類用地已足，但因有效供給不足（亦即土地經濟學所稱經濟供給不夠），仍有必要允許農地變更使用。在地球村一體中，需要尊重國際分工，互補有無（吳清輝，2002.03）。
2、保護理念簡單概念難比經濟壓力事實：農地具有糧農與生態環境景觀功能，一經變更使用即有不可回逆性問題，不宜浮濫變更；從經濟數據衡量農地生產力遠不及其他使用，提供其他使用可增加國家競爭力，可大膽變更農地。保護理念需要細緻執行策略，而非僅賴娷紙上談兵道德勸說。
（二）在限定農業區之區位方面
1、區位理論之競爭性不能忽視：農地雖可變更使用，惟需避開曾大力投資改良攸關糧食生產之優良農地（永久農業區概念）；有人則認為管制越嚴地價越低，適吸引各類土地使用介入，另外，偏遠地區農地亦非其他使用所需土地。
2、中上游地區之保育應優先於下游平地：保護平地優良農地宜加補償，可有效保存永久農業區；保護流域中上游地區是保證下游發展繁榮最重要基礎，在國家有限資源條件下，生命安全第一，糧農只好藉助世界互補，可再有能力負擔？
這些爭論多屬仁智之見，恐難有定論，若開放得變更使用，是否會一窩蜂侵蝕農地變更？從表二歷年來農地釋出面積變化來看，其實近年變更有限，無論從社經發展情形或人口成長狀況來說，不必太悲觀，變更使用之需求，會因變更門檻放寬反而減輕壓力。
二、讓變更使用接受市場考驗
以上之分析，若完全在政府機制運作下，以政府發佈都市計畫方式來辦理，難令人放心，因為由政府主動辦理都市計畫往往缺乏成本概念，甚且有時還有齷齪情事干擾，無法發揮資源之有效利用。若能以國土綜合開發計畫所設計之「發展許可制」，由市場本益之觀念來決定土地使用，不會有無謂之土地使用變更發生。
農地釋出中之工商綜合區開發變更使用由熱絡而曳然冷卻，勞工住宅社區之開發均可為明證，開發之品質亦佳。
伍、 結語
1987年永續發展Brundtland Commission聯合國所提「永續發展」理念是「能滿足當代的需要，而同時不損及後代子孫滿足其本身需要的發展」，1992年聯合國在巴西之地球高峰會議（Earth Summit）強調研擬具體的政策及計畫，推動適合本土性之經濟、社會、環境整體建設。攸關世界永續發展睿哲言語，尚且重視本土性特質，臺灣是世界人口最高國家之一，政治環境特殊，政黨輪替結果，已讓我們有機會驗證保護農地深層本質，討論農地管理務必將「政治」因素列為前提條件，其次才能論及管理策略技術問題。保護農地不能賴直覺式地，以傳統規劃邏輯思維考量，必須注意其真實之效果與衝擊，採取必要策略。臺灣若期屹立不搖於世界體系中，犧牲部分生產性農地，引入「市場機制」，容許轉變使用，取得國際競爭優勢，將我們最缺乏土地資源取補於國外，將經貿競爭利益回饋於農地，大膽運用「以變止變」方是農地資源永續發展之最佳保證。
參考文獻
中華民國地政史,內政部,1993.01
黃明耀 農地釋出原則與做法,農委會，2004.02
從不動產景氣變化看土地管理與開發策略，中華民國都市計畫年會,2003.12.
吳清輝 國土資源永續經營機制之研究---論農地保護衝擊，海洋與水資源永續經營研討會，1999.05.
吳清輝 農地管理之省思，文化市政88年度，1999.06.
吳清輝 以回饋機制保護農地效果之探討，環境與資源管理學術研討會，1999.09.
吳清輝 國土管理與國土安全--以農地保護為例，第二屆台灣土地研究學術會議,中國土地經濟學會及國立台北大學地政學系,2002.03
吳清輝 農業發展條例修正後施行成效之檢討-總量管制與農地保護之研究，行政院農委會委託研究，2002.12
吳功顯 台灣農業政策與農地利用關係之研究,2004年海峽兩岸土地學術研討會2004.08
附錄一 國土綜合發展計畫、農業發展條例修正草案、全國國土及水資源會議農地經營手段比較
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名稱 項目 |
國土綜合發展計畫 |
農業發展條例修正草案 |
全國國土及水資源會議實錄 |
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主導機關 |
經建會 |
行政院 |
經建會 |
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協辦單位 |
農委會 |
農委會 |
農委會 |
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限制發展區劃定之目的、種類 |
目的：維護國防安全及生態維護及資源保育 種類：生態敏感地區、文化景觀敏感地區、資源生產敏感地區、天然災害敏感地區、國防用地、其他。 |
1.目的：生產、生態 |
目的：兼顧生產、生態、生活發展需要 |
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限制發展區劃定之原則 |
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必須能夠達成環境、資源、生態之保護與災害防治之目的 必須能夠兼顧當地生產和生活之發展之所需 必須在滿足前列二項之前提下，兼顧人民合法之權益，其範圍應採「安全最小標準」（Safe minimum standard） |
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限制發展區之經營管理方式 |
績效管制 分級分區（針對水量保護區） |
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績效標準 分級分區之發展管制 |
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發展理念 |
成長管理、總量管制 |
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成長管理、總量管制 |
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限制發展區之劃設 |
1.「國家綜合發展計畫」--擬定劃設原則及管理方針 2.「縣（市）綜合發展計畫」--劃設 |
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1.「國家綜合發展計畫」--擬定劃設原則 2.「縣（市）綜合發展計畫」--劃設 |
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變更者 |
政府、私人 |
政府（無限制） 私人（僅可參與次要農業生產用地） |
政府（無限制） 私人（僅可參與次要農業生產用地） |
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回饋 |
原則：由開發者（受益者或使用者）負擔 負擔數額： 內部性設施：由開發者負擔 外部性設施：開發者與地方政府 負擔關聯費 不同農地變更有不同之回饋標準 |
1.注意回饋到農業部門之問題 |
原則：受益者負擔 包括：內部性設施負擔、外部性影響負擔及其他義務負擔 |
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衝 擊 |
補償 |
所有農地皆給予補償救濟 |
重要農業用地給予特別補償 |
重要農業用地給予特別補償 |
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使用情形 |
任何地方皆可變變更，發展較散亂 靠市場機制達到自行調節之功用，故更有效率 |
政府有變更重要農業用地之權利，但政府機制是否有可能失靈，值得關心探討 不利住宅、工商之發展 |
保護重要農業用地，除政府外，不能變更，犧牲工商發展區位 發展許可制之效果受到壓抑 |
資料來源：依據1.國土綜合開發研討會實錄（84.12）；2.農業發展條例修正草案（87.04）；3.全國國土及水資源會議實錄（87.12）整理。