城鄉永續發展
更新時間：2009-09-06 消息來源：經建會
壹、政策綱領
政策1：健全國土空間發展架構，引導城鄉永續發展
（一）確立「三軸一環」的國土空間發展架構，強調流域廊道在空間上的地位：順應自然條件，確認國土空間「中央山脈保育軸」、「西部成長管理軸」、「東部策略發展軸」及「海洋環帶」的四大軸帶架構，同時，以自然的流域廊道連繫四大軸帶，未來國土空間上任何人為的活動應儘量降低對於此基本空間架構的擾動。
（二）建構以四大功能分區作為主軸的國土基本利用框架：以「國土保育地區」、「城鄉發展地區」、「農業發展地區」及「海洋資源分區」四大功能分區的架構，建構國土各空間區塊未來的基本發展強度與種類，作成具體的對照表並賦予法令地位，同時，擬制相關落實的配套措施以平衡因此而產生的暴損與暴利。
（三）確立國土六大空間治理分區架構：依據自然與人文發展條件，將國土劃分為「北台都會區域」、「中台都會區域」、「南台都會區域」、「東部特區」、「中央山脈特區」及「離島特區」六大發展分區，各發展分區之定位不同，各自發揮特色，避免內部同質競爭，藉此空間分工架構引導國家資源分配，俾創造國家整體競爭力，並提高城鄉環境的可居性。
（四）打造一體多心的城鄉網絡空間結構：未來國土空間發展朝向多核心架構進行城鄉聯繫，塑造網絡型的空間型態，藉由網絡空間交流，使各項公共設施配套可以相互連結，促進地方資源的互補，減少設施的重置，除可達成城鄉間得合作外，更朝向永續利用理念。
（五）透過海空門戶加強區域國際接軌：國土三大都會區域內部皆有國際海、空港、以及機能健全的國際門戶地區（如經貿特區、自由貿易區等），發揮強大的區域國際接軌的功能；同時，國際海空門戶應能透過運輸廊帶有效率串連到區域的門戶地區（高鐵特定區）、都心地區及策略性發展地區（如產業園區等）。
（六）強化空間成長極，健全各區域中心與其周邊地區的互攜關係：各都會區域內部採空間成長極發展概念，加強都心地區的整體競爭力，並強化都心地區與周邊地區的合作關係。透過運輸走廊的串連、資通訊系統的整合、產學鏈、旅遊線等等有形或無形的網絡，帶動周邊地區的整體發展。
政策2：落實一體多心的空間網絡架構，順勢推動成長管理
（一）落實一體多心的空間網絡架構，規劃重大基礎建設佈局：配合城鄉發展網絡，妥適規劃配置重大基礎建設，提升城鄉整體競爭力。並因應全球空間網絡化以及高鐵通車後各地區相對區位條件的改變，應優先強化策略性的節點（門戶）地區的發展，例如都市核心地區、主題（產業）園區周邊、海空門戶周邊地區、策略開發地區等等，加強新節點地區與原舊都心的交通連結，尤其高鐵特定區與原台鐵之舊都市中心之交通往來；並建議調整現行開發模式，有效帶動產業發展與人口引進，提高策略性節點地區開發成功率；藉由提高高鐵車站特定區開發主管機關的層級，發揮跨部門資源整合的效果，加速政策任務之達成。同時研議土地儲備制度，加強國有、國營事業及軍方等閒置土地之靈活運用。
（二）集約開發運輸廊帶地區，避免空間發展無序蔓延：為了強化空間的網絡效應，在實質建設上，建議積極有序地開發重要海空門戶地區、區域門戶地區、都心地區及策略性節點發展地區之間的運輸走廊，採綠色大眾運輸導向（green tod）發展理念，積極有序地開發重要運輸走廊，包括軌道運輸車站所形成的新運輸走廊。並加強區域運輸系統與地方運輸系統的轉運接駁朝向以高鐵車站、台鐵車站、捷運車站、客運轉運站為轉乘點之整體路網型態。藉以建構利於大眾運輸發展、規模適中且機能完善的國土空間發展單元，並因而得以保存國土空間珍貴的農地資源與開放空間。
（三）實施成長管理，透過空間緊實發展提高宜居性：由於未來人口總量成長趨緩甚至負成長，故可順勢推動各區域核心地區與次核心地區的成長管理政策，明確設定成長的規範，緊實都市與鄉村內部的發展，避免無秩序的零星式、擴張式的發展樣態，未來新發展地區應採行生態城鄉的發展模式，舊市區亦逐步採此發展模式修正，並朝集約城市發展，而鄉村地區可採傳統鄰里發展（tnd，traditional neighborhood development）模式發展。
政策3：整體發展鄉村地區，平衡城鄉落差
（一）推動農村再生，建立富麗新農村：台灣地區農村聚落數量眾多，爲有效率運用資源，應統籌農村規劃及建設相關資源，整合政府各部門在農村社區實施之各項建設及計畫，落實實際照顧4,000個農漁村、嘉惠60萬戶農漁民的目標。並以既有農村社區為中心，由社區居民共同對農村建設提出建設願景及構想，並由政府輔以人力或經費支援，推動由下而上整合建設，真正符合農村需求，協助農村發展。爲強化推動，政府除扮演輔導農村社區辦理由下而上之自主性規劃之推手外，應設計農村社區自主提出整合性建設及發展需求之機制，強調重視多面向的整體發展，全面推動農村活化再生的軟硬體建設。另，農村面臨發展困難，不僅須藉環境改善著手，亦應針對農村生活與生產密不可分之特性，從活化農村土地利用及創造優質農村環境同時考量，讓農村有秩序朝整合性機能方向建設，同時亦有計畫性保護農業生產環境，避免農地細碎化。
（二）完善鄉村公共設施服務，提高可及性：國土空間公共設施之配置採基本的階層化配置模式，毗鄰但類似的公共服務設施機能應採區隔（例如，毗鄉的鄉圖書館的藏書主題儘量區隔），以強化公共設施的服務功能，再配合適當的公共運輸服務，並輔以及數位化服務（例如，遠距醫療、遠距圖書館等）與行動化服務（例如，行動醫療專車、行動圖書館等等）對策，提高鄉村地區的宜居度，吸引都市移民進駐。
（三）強化農村人力培育與活化再生宣導，促進農村交流及體驗：農村規劃涉及多面向發展，且在空間發展上著重協調、強化專業人力，因此，強化在地組織之人力培育，並辦理農村活化再生等宣導作業，積極培育在地陪伴規劃人才，以在地自主營造家鄉為理念，應為重要之策略。另有計畫性進行農村資源調查，將農村特有文化、資源予以記錄：運用規劃建設方式，促進農村在生活之交流體驗及宣導，積極維護農村生態及產業文化，提升農村居住及人文品質，恢復農村居民在地居住尊嚴。
（四）促進產業活化，推廣農村旅遊：農村再生活化，應在生產、生活、生態三生一體及農業、農民、農村共同發展之原則下，多功能發展，結合產業，創造農村發展價值，運用農村與都市不同之特質，開發農村旅遊，由文化及教育的連結，建立城鄉夥伴關係。
政策4：推動地盡其利的空間再生策略
（一）漁村（港）再生：漁村人口外流嚴重，對於漁村之振興已刻不容緩。應從活化產業推動漁村再生，因應各類漁港之需要，擬定漁港再生配套計畫，並結合相關資源，建立漁港資源整合平台，並建議閒置的漁港，應朝向觀光發展方向加以轉型。
（二）產業園區再生：經濟全球化趨勢加速我國產業發展環境的變遷，我國60~80年代擔任世界工廠的角色今已有所調整，於邁向經濟成熟階段的同時，許多80年代以前開發的產業園區，今正面臨企業主外移發展、設施老舊、園區服務機能不足等問題，這些舊的產業空間有待重新檢討其使用類別、產業機能及環境與設施狀態，透過園區再發展重新接軌與支撐國家未來產業發展。建議 依據不同的產業園區條件研擬再生配套計畫，並適度引入地區性差異策略，同時，政府應主動協助建立產業園區再生資源整合平台，結合地區產業群聚、專業中心與專案計畫等資源，構成引導與鼓勵產業內容與園區再生的環境。此外，設計產業園區再生的制度與誘因，而藉由公權力而取得的產業園區土地，應儘量仍朝產業發展的功能再生，若因整體環境變遷需要改變其用途時，必須設計適當的利益平衡機制。長期而言，建議進行產業用地總量管制，以國公有（含國營事業）土地為籌碼，以產業用地零成長為目標，建立一套制度化的產業用地再生與調度模式，政府規劃新建產業園區時應配套解編舊園區，解編後土地並登記為國有，以此機制維持國有地資源存量，同時催化產業用地提高利用效率。
（三）都市再生：隨著都市發展不斷向外擴張，對外威脅農地資源與生態環境，內部則產生了公共設施不足問題、舊市區環境劣化及發展風險偏高的問題，使得原本位於都市邊際的工業區、嫌惡性設施等，因都市向外擴張而成為市中心區中極不協調的使用類別。由於都市發展有規模限制，所以都市內部土地的再生將成為一個永遠存在的問題，有效的都市再生策略乃成為都市空間邁向永續發展的重要工作。近年來，政府體認都市生活環境品質日益低落，積極推動都市更新計畫，執行以來雖有初步成果，惟觀諸國內外經驗，皆非短期可推動完成。建議針對已完成先期規劃及前置作業之政府為主都市更新案，積極辦理選商投資或整合實施，並協助籌措財源，如地方及中央政府均設置都市更新基金，支應相關更新案件之招商作業所需經費，且可考慮委託成立都市更新推動辦公室及專業整合機構，協助招商投資作業及進入社區整合更新意願。對於民間都市更新案件，則應協助解決相關疑難及排除投資障礙，加速民間更新事業之推動；並參考921震災更新重建經驗，建立住戶自力更新推動機制；內政部營建署及各地方政府亦應設立都市更新單一窗口，除提供相關法令諮詢外，也主動關心協助解決民間都市更新推動期間之相關疑難。
另經統計，台灣老舊建築達175萬戶，短期以重建方式全面推動都市更新實際上不可行，爰建議配合振興經濟擴大公共建設投資計畫，編列相關經費，訂定建築物整建拉皮機制，並建立示範案例。長期應建立完整的建築物整建維護機制，協助老舊公寓大廈改善建築物外觀與機能，所需補助經費可考量由中央都市更新基金支應。
（四）都市棕地再生：由於產業轉型，過去重化工業場址停止生產後，成為都市棕地，佔據都市精華地區，但是因土地或地下遭受污染而無法開發利用，影響整體都市機能之運作。建議清查棕地分布，設定基本的發展主題，引進各類污染整治技術，推動整合型都市棕地再生計畫，必要時，結合跨區更新（不同區位的土地進行機能獲所有權的交換）、大眾運輸導向發展、低碳社區、產業再生、u化、平價住宅、都市再生等政策與實施工具，推動整合型棕地再生計畫，帶動都市轉型發展。
政策5：全面邁向低碳空間發展，並提升防災能力
（一）鼓勵發展低碳生活空間：氣候變遷及暖化是全球性的議題，國土城鄉發展上亦須有所因應。建議積極研擬低碳空間的相關規範，推動低碳建築、低碳社區、低碳城市示範計畫，並研擬相關補助機制。此外，亦可藉由推廣行銷低碳生活與低碳旅遊，開發國內外長宿與旅遊市場。
（二）建構綠色基礎設施：國土資源中除了法定生態保育地區外，其他諸如濕地、水體、大型綠地空間及農地生產空間等應結合公路、綠廊道、河廊等形成網絡系統，並納入區域整合性的土地利用與空間計畫之中。為避免使公園及其他保護區變成「孤島」，各項公共基礎設施及社會服務設施之佈局，應考慮整體生物通行路徑以及人文脈絡之聯貫性，有計畫地將各觀光遊憩景觀、大型公園和保護區連接起來，形成點、線、面協調發展的良好佈局，使綠色基礎設施各個組成部分發揮其最大功能。
（三）提升防災能力：城鄉地區之建築設計、空間設計及交通動線均應加強都市防災機能。例如對於不適合居住或從事產業活動之地區應採取適當對策，逐漸回歸保育及復育，以避免氣候變化所產生災害的一再發生。保育地區的新開發行為原則上應不予准許，必要者其開發方式應進行更審慎的評估；地層下陷地區及易淹水地區之建築應朝架空之設計發展。
政策6：提升國土美質，營造饒富創意的城鄉環境
（一）建構城鄉和諧秩序：都市與鄉村皆應依循國土計畫整體發展，同時應有妥適完整的落實機制。對於目前已形成群聚型的違規使用並影響環境保護、產業發展或生活機能者，政府應主動擬定整體土地使用計畫，納入相關輔導機制辦理。
（二）凸顯城鄉特色風貌：由於長期以來缺乏關注，城鄉風貌不僅不協調，同時也缺乏特色。未來應加強重視城鄉之景觀特質，透過指認與保存的程序，逐步累積城鄉的生態地景，強化城鄉空間的獨特性。
（三）營造創意城鄉空間：創意是我國未來的重要的經濟支柱，城鄉空間發展亦必須有所調整，建議適度鬆綁僵硬不合時宜的都市與非都市管制，使城鄉風貌經營上更具創意，同時，採取實質的作法鼓勵創意城市、藝術家駐村與公共藝術等與城鄉發展有關的空間元素，使城鄉皆能成為孕育創意的沃土。
政策7：適切提供滿足生活品質的公共設施，提升土地開發審議效率
（一）建立符合城鄉階層的公共設施配套：面對社會結構之轉變，各項公共設施服務系統亦需面臨轉型，高齡化、少子與移民化的社會型態，應檢討現形公共設施標準及社會服務需求，不應以全國一致的條件來計算，而需因地制宜區域特性及人口結構加以調整；擬定建立階層化、系統化、制度化的設施配套架構，並建立選定之原則與標準條件，整體考量公共設施空間分佈，提升生活環境品質；而大型公共設施的投資，更應善用其吸引較多人潮之聚集優勢，作為引導地區發展、帶動地方活絡的環境。
（二）考量因地制宜、彈性轉用的公共設施：隨著社會環境變遷、網路資訊與科技發展及生活品質需求提高等因素，應賦予公共設施多樣性的使用、服務方式，並結合在地生活型態與文化，使既有公共設施使用效益提升。對於公共設施所提供之服務類型可加以歸類，建立公共設施間互相彈性轉用、調配之機制。
（三）檢討土地變更開發審議機制：未來土地開發審議機制應朝向縮短審議流程的程序，簡化現行較為繁複冗長的審議層級，以提升土地開發變更之行政效率；同時在兼顧整體發展與地方自主的前提下，明確規範中央及地方審議權責。
貳、結論
一、衡酌全球趨勢與亞太經濟情勢，依據國土資源特質及既有的發展基礎，建議以「優質生活健康島」、「知識經濟運籌島」及「尊重自然生態島」為未來國土發展追求的願景。
二、邁向未來發展願景，是一件需要整合多方資源的世紀工程。在國與國的界線逐漸模糊的全球化時代，知識力就是競爭力，而知識力則是人才群策群力的結果，城鄉永續發展可以說是創造未來美好生活環境、留住並吸引優秀人才、強化國家與區域競爭力的基礎建設。過去以來，由於我國長期擔任「世界工廠」的角色，對於城鄉發展的關注顯有不足，導致當前城鄉發展失序的狀態，而今內外局勢已面臨顯著變化，國土空間發展必須有具體的因應與調整，設法提高城鄉環境的獨特性、可居性與多元包容度，將是未來邁向永續發展的多贏政策。
三、本計畫試圖建立一個比較具體的未來國土空間發展樣貌，作為各界討論各項相關議題的基本載體，國土的城鄉永續發展可以於此基礎之下，進行比較具體的討論。
四、國土空間發展政策綱領之研議，乃是希望提出國土空間面向發展原則與方針，作為各項空間施政的依據。在「城鄉永續發展」的議題上，建議採行本計畫建議之七大政策，以支持國土邁向永續發展的願景。